補齊短板 提升質效

充分發揮人大代表主體作用

于乾華

人大代表作為人民代表大會的主體，是國家權力機關的組成人員，是人民群眾的代言人，也是人民代表大會制度的基石和細胞。充分發揮人大代表作用，是堅持和完善人民代表大會制度、建設社會主義政治文明的必然要求，是增強人大工作的生機與活力、不斷開創人大工作新局面的必然要求，也是貫徹落實黨的群眾路線、密切黨和政府同人民群眾聯系的必然要求。人大代表結構的優劣與代表素質的高低，不僅關系到人民民主權利的有效行使和人民代表大會制度作用的發揮，而且關系到人民代表大會會議的決策水平和工作效率，直接影響到國家權力機關的權威。今年是人大換屆之年，結合過來的探索與實踐，本文嘗試就如何從體制上和機制上把好基層縣鄉兩級人大代表入口關，進一步優化代表結構，提高代表素質，強化代表服務保障等略作探討。

代表作用發揮不充分的主要短板

隨著民主法治建設進程的推進，人民群眾對人大代表既能“代”，又能“表”的要求越來越高。但在實際工作中，依然存在著代表的職權沒有真正到位、作用沒有真正發揮的問題，“代”和“表”結合脫節的現象突出。

不愿“代”，思想認識有短板。當前，不少代表的“代表意識”淡薄、缺少履職責任心。有的代表認為只要干好了本職工作就是稱職的代表，就展現了代表風采，就是一名好代表；有的基層代表和企業代表把當代表看成是上級對自己的一種獎勵，他們在思想上缺乏履行職責的主觀愿望和內在動力，在行動上忙于自身的本職工作，對代表活動則基本不參加，做“榮譽代表”；也有的領導干部代表忙于公務或自恃身份，很少參加代表活動，被群眾稱為“特殊代表”。這部分代表，除參加一年一次的人代會外，對閉會期間的視察、檢查、評議等不熱情、不積極，即使參加了會議活動也不發言，沒有意見也沒有建議，代表不了群眾的意愿。個別代表甚至在一屆任期內，討論一言不發，建議一條不提。

不能“代”，代表結構有短板。目前，我縣各級人大代表結構還存在“三多三少”的問題，即干部多群眾少；男多女少；中共黨員多非黨少。這些問題制約了代表作用的充分發揮，在實踐中主要體現在以下三個方面：一是閉會期間代表活動開展難。職務代表忙于公務，行業代表忙于生產經營，很難抽出時間和精力參加代表活動。如我縣新安鎮23名縣級代表，真正參加各類活動的10名不到。二是監督工作難以到位。由于領導干部所占比例過大的緣故，無論在開會期間還是閉會期間，要各級干部去監督，其力度往往要打折扣。三是社情民意難以上達。代表結構不盡合理導致難以聽取各方面、各階層的社情民意，使得人大代表的代表性大打折扣。

不想“表”，代表服務保障機制有短板。有的代表參加人代會是“奉命行事”；有的代表忙于自己的工作生活，代表小組活動無暇參加；有的代表對組織的視察、檢查、調研、評議等活動“隨波逐流”，被動應付。加之有些單位對代表提出的建議、批評和意見，存在著交辦不及時、督辦不到位、落實不夠好等問題，使代表感覺到“說了也白說”，“提了也白提”，嚴重影響代表履職的積極性。同時，履職必要的經費和時間難以保障，讓代表感覺到履行職責反而成為一種額外負擔。還有一些職務代表在履職時，往往以體制內的身份來反映和解決相關問題，鮮有以代表身份“發聲”，代表身份被“撂荒”。

不善“表”，履職能力有短板。當前，人大代表的整體素質還不高，尤其是基層代表素質堪憂。一是聯系群眾碎片化。有的代表認為自己當選代表與人民群眾沒有直接關聯，加之現行法律制度對代表缺乏有效的激勵和制約機制，產生了“聯系不聯系一個樣，聯系多與聯系少一個樣”的消極思想。二是民意表達表面化。有的代表受自身文化素質制約，所提意見建議說不到點子上，抓不到要害處，所提建議缺乏具體內容，提出不解決問題的辦法。三是審議報告程式化。審議報告形式單一，發言泛泛而談，“格式化”審議，缺乏新意和深度，尤其是對財經、法律缺乏相應的專業知識。

影響代表作用發揮的原因分析

筆者認為，影響代表作用發揮的原因主要集中在代表結構、代表素質以及服務保障等三個方面。

代表結構方面。一方面，當前一線代表比例確實較低。如我縣農村代表中，相當一部分是村（社區）干部，真正的一線勞動者代表比例很低。而每屆人大屆中都會趕上三年一屆的村“兩委”換屆選舉，一些身為人大代表的社區干部一旦在村“兩委”換屆中落選，往往礙于面子不再參加人代會和各種活動，導致這些最知政之得失和民生訴求的基層代表因這一原因，卻不能較好地發揮傳遞社情民意的紐帶作用。另外一方面，從黨委組織部門角度來看，為了達到代表結構的各種比例要求，自上而下“戴帽”下達指標，選區或選舉單位便機械地執行，使所選出的相當部分人大代表的文化水平和參政能力與所肩負的職責不相適應。更甚的是，有的代表在履職中，不是代表群眾的意愿，而是從自身角度或局部利益出發，遇到于己或對小集體有利的事就支持，甚至有時還會出現如果傷害了自身或小集體的利益就反對，不顧全大局。如一些企業代表，更多地關注自己企業發展，不能全面地從整個行業發展角度提出意見建議。

履職保障方面。第一是有效履職平臺不多。除人大代表聯絡群眾工作室外，其他平臺不多。此外，形式主義也影響了代表有效履職。人大常委會和“一府兩院”組織開展的相關活動缺乏計劃性，致使代表在活動走馬觀花，不能較好地提出意見建議。第二是回應代表關切不夠。主要表現為大會期間代表建議辦理力度不足和閉會期間的代表反映問題不能得到及時回應。有的部門單位面上十分重視，實際敷衍塞責，推諉扯皮，應付了事，甚至了無回音。加之，相關的代表建議督辦機制沒有得到切實有力保障，致使代表的意見建議得不到落實、得不到回應。第三是代表履職保障不力。有些政府部門對人大代表的法律地位和權利認識不夠，代表所提建議得不到重視。代表職務與本職工作兩者發生矛盾時，一些代表往往放棄履行代表職務。第四是代表履職激勵評價機制不完善。從人大代表換屆選舉實踐看，人大代表能否獲連任，與履職如何關系不大，給人一種當人大代表干好干差一個樣的錯覺。此外，開展的評先評優活動還存在憑印象評先、搞平衡照顧評優的現象，客觀上弱化了表彰的激勵作用。

履職能力方面。當前，人大代表的素質短板主要表現是三個“能力欠缺”：第一，調查能力欠缺。有的代表對黨和國家的方針政策和以及相關法律法規了解不多，對人大代表所需的業務知識不熟悉，沒有與選民保持經常的聯系，了解掌握的基層情況不夠，不能很好地綜合分析問題、作出理性判斷和提出可行建議，不能立足于本地實際為民代言、謀民之利，履行職責的“底氣”不足。第二，表達能力欠缺。一些代表由于自身文化素質不高，溝通能力、表達能力欠缺，面對選民時“不會說話”，在很多場合處于一種失語狀態。在日常履職中，提出的建議并不符合群眾所要表達的意愿，也不能將群眾的意愿準確傳達給決策機關，有的代表對問題的甄別、分析、判斷、提煉能力較差，所提議案建議往往不能切中社會現實，不具有預測意義，或者根本無法解決實際問題。這就造成在很多地方，相當多的議案只有案由、案據，卻沒有解決方案，或方案過于簡單空泛。第三，協調能力欠缺。有的代表對政策了解不透徹，解疑釋惑、凝聚共識的能力不足。同時，在協調推動事關群眾切實利益問題解決方面，過于強調群眾期望，忽視實際情況，不能較好地處理需要與可能的關系。

充分發揮人大代表作用的主要對策

黨的十八大以來，黨中央高度重視人大工作，2015年下發了18號文件，就加強縣鄉人大工作特別是依法做好縣鄉人大代表選舉工作、加強同人大代表和人民群眾的聯系提出明確要求；前幾年，省委、市委相繼出臺了省委26號文件、市委5號文件，去年，省人大又審議通過了《湖南省鄉鎮人民代表大會工作條例》，就加強和改進代表工作進行了專題部署，代表工作迎來了新的發展機遇。結合我縣人大代表工作的實踐，筆者認為要在以下幾個方面予以改進和提高。

優化代表結構，讓代表履職有維度。代表結構是是立體的、多維度的和全方位的，是代表履職的前提和基礎。因此，在確定優化代表結構時，除了基本結構比例外，一方面要全面落實中央“兩升一降”的結構比例要求。在間接選舉中，黨委組織部門在政黨、團體提名推薦過程中，以及代表聯名推薦中，引導代表多提一線工農和婦女，多提一些既“代” 愿，又能“表”的人選。在直接選舉中，要盡量減少提名推薦黨政領導干部。對連任代表，黨委還應充分征求縣區人大常委會和鄉鎮人大主席團的意見，讓工作積極，作用發揮得較好的代表繼續在新一屆中發揮作用。另外一方面，要突出懂法律、懂經濟、懂科技的代表人選，以適應新形勢下人大履職行權的需要。

加強學習培訓，讓代表履職有能力。代表履職能力的提升是一個漸進的過程，需要持續重視和加強代表培訓工作。實踐中，要把代表初任學習培訓、履職能力培訓、專題業務培訓結合起來，著重提升代表素質的“長+寬+高”。所謂長，即代表必須一技之長，要加大對代表法律法規、現代科技、信息管理的培訓力度，提升代表的法律意識和履職本領，使代表更好地勝任代表職務。所謂“寬”，就是眼界要寬。要使代表用發展的眼光思考問題，考慮全局。所謂“高”，就是要求代表在議事時立意要高，要把群眾的滿意當作第一標準，長于謀劃、高屋建瓴。同時，要持續加大社會主義核心價值觀的培訓力度，促使代表正確對待手中權力，自覺接受選民的監督。

回應代表關切，讓代表履職有成效。加強代表建議督辦，及時回應代表關切則是充分發揮代表作用的重要保障。首先，要強化責任落實，督促“一府兩院”加強和改進對建議辦理工作的組織和領導，健全完善辦理工作考核機制，合理設置考核標準，突出考核重點，發揮考核的指揮棒作用，使考核真正成為促進建議辦理工作的有效推手。其次，要擴大代表參與。建立辦前、辦中、辦后代表參與機制，密切代表與承辦單位的經常性聯系，加大代表對辦理工作的全程監督力度，使建議辦理過程成為“一府兩院”與代表良性互動、支持推動工作的過程。第三，要完善跟蹤監督機制，對一些涉及深層次問題或者辦理工作周期長的代表建議，要積極組織開展“回頭看”，強化對承諾事項的跟蹤監督。同時，還要著力強化工作創新，可以引入第三方評估機制，開展滿意度測評等，進一步推動代表建議實際問題解決，提升辦理工作質量和成效。

堅持載體驅動，讓代表履職有舞臺。積極搭建有效履職平臺，組織開展閉會期間的代表活動，讓代表知情知政，是發揮代表作用的重要環節。圍繞代民行權、替民說話的要求，一是要搭建“親”民活動平臺。深化代表聯系群眾工作室建設，健全完善相關制度，尤其是要推動領導干部代表到站接待群眾。同時，要突出主題式接待，切實為群眾解決實際問題，促使聯系群眾工作室更接地氣，更有生命力。二是要創新“知”民聯系方式。為提高代表聯系選民的針對性和實效性，可以采取“專題式”聯系，圍繞轄區中心工作，如安全飲水、審批辦證等問題專題聽取選民意見建議；為更準確深入了解選民反映的一些較敏感且涉及相關職能部門較多的問題，采取“約見式”聯系，了解事情真相，正確反映群眾意愿，推動部門工作；對一些政府關注度高，選民反映不很強烈的問題，采取“走訪式”聯系，通過開展聯選民、融網格、進家庭等活動，主動了解他們想法，供相關部門決策參考?？傊?，搭建履職平臺要與中心工作結合起來，與群眾關注的熱點難點結合起來，做到調查研究要深入，反映問題要真實，掌握情況要清楚，提出意見要積極，努力把代表活動搞得有聲有色、有力有效。

強化監督激勵，讓代表履職有動力。激活代表履職的積極性、主動性是一個十分重要的問題。要完善代表履職激勵機制。通過評選代表優秀議案建議、代表活動先進小組、代表活動積極分子等形式，引導和激勵代表認真履職、積極履職。要逐步完善代表監督機制。各級人大可以通過代表述職、群眾評議等各種形式，讓代表履職情況由選民和選舉單位評說，促進人大代表不斷增強責任意識，代表人民參政議政、依法監督，擔負起人大代表應有職責。在實踐中可以通過完善代表履職情況登記制度來加強對代表履職情況的監督。具體操作：一是改進建立代表履職登記制度，設計代表履職情況登記表，每年每位代表對自己一年來參加活動的情況進行登記；二是建立通報制度。人大常委會代表工作機構根據登記情況，形成匯總情況的專題報告，每年在人大常委會會議上作一次匯報；三是典型示范。每年選擇部分履職比較好的代表，在人大常委會會議上作履職情況報告，并加強宣傳報道。

（作者單位：臨澧縣人大常委會）