市縣級人大常委會組成人員結構優化問題探討

——以常德市縣兩級人大常委會為例

譚芳

人大常委會組成人員的結構是否合理，直接關系到國家權力機關能否依法有效行使職權，關系到我國民主政治的發展和推進。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要“優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”。這一重大部署，對于堅持和完善人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重大的戰略意義和現實意義。本文是在對我市市縣兩級人大常委會組成人員結構進行調研的基礎上，進行的分析和探討。

我市市縣兩級人大常委會組成人員結構現狀

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十一條第四款第（二）項、第（三）項規定，設區的市人大常務委員會組成人員的名額十九人至四十一人，縣、自治縣、不設區的市、市轄區十五人至三十五人。按照這一規定，結合我市人口等各方面實際，市縣兩級人大常委會組成人員名額可達到352人，實際配備335人，到位率95%?；窘Y構如下：

性別結構：335名常委會組成人員中，男性253人，占76%；女性82人，占24%，個別區縣還遠遠低于這一比例。

年齡結構：40歲以下的18人，占總人數的5%；40歲（不含）以上50歲以下的96人，占29%；50歲（含）以上的221人，占66%。

民族結構：漢族人數為310人，占93%；少數民族人數25人，占7%。其中，有4個區縣常委會組成人員中無少數民族的代表。

文化學歷結構：本科（不含）以下學歷人數為100人，占30%；本科學歷人數最多，為217人，占65%；碩士及以上的18人，占5%。

專業結構：法學及類似專業的為36人，占11%；經濟學及類似專業的為45人，占13%；管理學及類似專業的62人，占19%；其他專業（不便于歸類）的192人，占57%。

專兼職比例：335人中，專職常委會組成人員208人，占62%；兼職的127人，占38%。

我市市縣兩級人大常委會組成人員結構現狀簡要分析

從以上數據可以看出，這些年來，我市人大常委會組成人員配備逐步得到加強，但由于各方面原因，結構上仍存在滯后性，難以適應新形勢新要求。突出表現在：

女性比例略有上升但仍舊偏低。人大常委會作為人大閉會期間行使職權的最高權力機關，理應有一定比例的婦女代表，才能充分體現我國男女平等的基本國策。但現狀與要求還有一定的差距。個別區縣女性常委會組成人員只有4人，占比不到12%。

年齡結構有所調整但總體偏大。40歲以下的常委會組成人員只占到5%，個別區縣還沒有40歲以下的，50歲以上的占到了66%，即將觸及退休年齡的人員較多，可能造成許多委員齊上齊下，影響人大工作的連續性。

民族比例有所平衡但仍需考慮。我市鼎城區、漢壽縣等都有民族自治鄉，居住有較多的少數民族居民，但常委會組成人員中都沒有少數民族代表。從全市的情況來看，常委會組成人員中系少數民族的只占到7%。

文化學歷逐步提升但還有提升空間。為適應新時期人大常委會工作，常委會組成人員應當具有較高的學歷和廣博的知識儲備，原則上應達到本科及以上。我市人大常委會組成人員學歷在本科以下的占到了30%，一定程度上影響人大常委會作用的發揮。

專業結構趨向合理但專業人才仍舊緊缺。常委會組成人員擔負著對“一府一委兩院”的監督職責，主要任務是立法、監督、依法討論決定重大事項、人事選舉任免等工作，整體上屬于社會科學范疇，需要大量專業知識和職業素養，尤其是對“兩院”以及預算決算等方面的監督，涉及的領域專業性特別強，沒有這方面的工作經歷或者工作背景，很難提出有建設性的審議意見，影響履職效果，而我市具有法律類、經濟類專業背景的常委會組成人員總共不到四分之一。

專職比例較高但還不適應專職化趨勢。我市常委會組成人員專職與兼職比例為：62%︰38%，高于一般的地方，伴隨著常委會組成人員專職化趨勢，專職比例還需要逐步擴大。同時，經過對常委會會議審議發言情況進行不完全統計表明，由于兼職委員履職時間和精力有限，工作中能提出有價值見解和意見的不多，使常委會的工作質量和效果也打了折扣，從這個層面上來說，也很有必要進一步提高專職委員比例。

優化我市市縣兩級人大常委會組成人員結構的幾點建議

基于上述分析，筆者認為，可以借助市縣人大換屆選舉的契機，在及時足額配齊常委會組成人員的基礎上，進一步優化人大常委會組成人員結構。

以擴大代表性為出發點，適當提高女性和少數民族比例。按照我國憲法和組織法的規定，人大常委會組成人員由人民代表大會從代表中選出，是人大代表中的代表，更是廣大人民群眾的“直接發聲者”。一個常委會組成人員背后，代表的是一個龐大的群體。作為極為重要且特殊身份的女性代表和少數民族代表，是不可或缺的部分，這部分“發聲者”只能強不能弱，更不能缺失。“女性半邊天”，受客觀因素影響，不說女性常委會組成人員要達到“半邊天”比例，至少應保持在四分之一以上。常委會組成人員中也應統籌考慮少數民族代表，尤其是少數民族居民較多的地方，以確保這部分群體有渠道“發聲”，利益得到及時維護。

以打造梯形結構為著力點，不斷優化年齡層次。人大常委會組成人員年齡偏大，不僅工作活力不夠，還可能影響常委會整體履職效能。筆者認為，合理的年齡結構應該是老中青梯次配備，可以按照“三三制”予以配備，即政治素養高、把握大局能力強的老同志占三分之一，年富力強、熟悉人大工作、能做“苦力”的占三分之一，有培養前途、在人大工作一屆后可輸送到黨政部門工作的年輕同志占三分之一。黨委組織部門在統籌安排干部時，要科學規劃，將素質高、能力強的年輕干部及時充實到人大任職，要合理安排，從專門委員會和常委會工作機構內部選拔年輕同志到常委會工作崗位，以保持人大工作的穩定性和連續性。

以順應專職化趨勢為目標，不斷加強專職力量。黨的十八大以來，一直在強調要“優化常委會、專門委員會組成人員結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”。筆者認為，專職委員應當在數量和質量上得到“雙提升”。從數量上來說，應逐步將人大常委會專職委員的比例提高到80%以上；從質量上來說，要通過培訓學習、培養交流、考核激勵等舉措，將委員履職實績作為推選下一屆候選人的重要條件，確實解決干好干壞一個樣、甚至“終身制”的問題，激發專職委員履職積極性、主動性和創造性，更好發揮專職力量的重要作用。

堅持“少而精”原則，精心選配兼職委員。在現有條件下，常委會組成人員中兼職委員的存在不可避免。為了提高整體履職水平，樹立人大及其常委會權威，兼職委員的選配極為重要。筆者認為，要按照“少而精”原則，并注重從社會新生階層中選配人員充實到常委會組成人員中，與專職力量形成優勢互補。

以提高選配標準為切入口，不斷提升專業水平。術業有專攻，常委會組成人員應當成為專業人才匯集、專業水平過硬的集聚地。目前，常委會組成人員中最缺乏的是法律、財經、管理、城建等方面專業人才。筆者認為，專業人才和專業水平一時難求。解決這個問題，首先要打破以往常委會組成人員選舉過多考慮政治素質、輪崗安排等因素的慣例，要從思想認識上高度重視常委會組成人員的學歷水平、專業背景、知識結構問題。其次要適當拔高選配標準。常委會組成人員的素質條件不能低于“一府一委兩院”組成人員，只有這樣才能保證其決策處于更高層次。再者，要通過內部調整和外部充實兩個途徑，將專業的人放在“對口”的崗位上，更大地發揮專業優勢，并吸納不同層次、不同類型的優秀人才進入常委會，做到廣納賢才，人盡其才。

（作者單位：市人大監察和司法委員會）