關于常德市縣鄉人大換屆選舉工作的調研報告

市人大常委會聯工委   劉兵

2021年是縣鄉人大換屆選舉之年。今年以來，全國、省人大常委會先后三次組織開展縣鄉人大換屆選舉工作專題調研，主要目的是廣泛聽取基層意見建議，總結提煉上一輪換屆選舉工作經驗，分析存在的問題和面臨的困難，為新一輪縣鄉人大換屆選舉工作做好準備。筆者為以上三次調研提供了部分素材，全程參與了市人大常委會聯工委開展的調研工作，掌握了一些第一手資料，結合自己的思考，形成如下調研報告，以供工作參考。

一、上一輪常德市縣鄉人大換屆選舉工作的主要特點

上一輪縣鄉人大換屆選舉工作是十八大之后的首次換屆，也是在嚴肅查處衡陽賄選案之后的首次換屆，常德市縣鄉人大換屆選舉工作風清氣正，黨的領導空前強化，紀律規矩始終挺在前頭，整個換屆選舉工作嚴格依法、平穩有序。

1.黨的領導全面強化。中共中央中發〔2015〕18號、省委湘發〔2015〕26號、湘發〔2016〕8號文件明確要求，要把黨的領導貫穿于換屆選舉工作全過程和各方面，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，為換屆選舉工作提供堅強的政治和組織保證。省委、市委召開了高規格的縣鄉人大換屆選舉培訓會、動員會，區縣（市）委常委會會議均進行了專題部署，成立了以區縣（市）委書記、鄉（鎮、街道）黨委（黨工委）書記任組長的換屆選舉領導小組，切實強化黨的領導，為換屆選舉工作提供了強有力的組織保障。

2.紀律規矩挺在前頭。市、縣、鄉黨委和紀檢監察機關認真落實中央、省委要求，履行黨風廉政建設主體責任和監督責任，嚴格落實換屆紀律規定，切實預防換屆選舉中的不正之風、腐敗問題，對違紀違規違法行為實行“零容忍”。區縣（市）、鄉鎮、科局簽訂了《嚴守換屆紀律公開承諾書》，選舉工作人員集中學習了中組部干部監督局關于換屆風氣監督工作專題輔導通稿，觀看了警示教育片。各區縣（市）委均成立換屆風氣督導巡察和換屆選舉工作指導組，分階段進行換屆風氣督查，在選舉日進行重點督查；區縣（市）人大常委會也成立督導組，在選民登記、提名確定候選人、投票選舉階段，對落實換屆紀律和履行法定程序情況進行督查。

3.人選把關空前嚴格。上一輪縣鄉人大換屆選舉工作程序和人選把關空前嚴格。首先經過代表資源摸底、組織人選推薦、20多個部門聯合審查、組織綜合評價；然后根據結構比例和聯合審查情況調整候選人；再經過征求意見、考察公示、區縣（市）委常委會審核通過等組織程序；最后才進入法律程序，于選舉日十五日前公布了初步代表候選人，選舉日七日前公布了正式代表候選人。通過一系列程序，確保把住代表“入口關”，守住換屆選舉法律關。

4.人民民主充分彰顯。面對流動人口多和人戶分離的現實問題，為充分彰顯社會主義民主，縣鄉換屆選舉工作人員通過大量細致的工作保障選民參選，采取選民自行登記與上門登記選民相結合的辦法開展選民登記工作。對于剛滿十八周歲的、被剝奪政治權利期滿后恢復政治權利的、新遷入本選區的選民進行重點登記，對于選民工作單位與戶口所在地不一致、流入流出的選民進行書面核實登記等等。在人大代表推薦過程中，選舉委員會廣泛征求了各民主黨派、工商聯、無黨派，以及各戰線、各單位和鄉鎮村居等基層組織的意見，認真研究聯名提出的代表候選人，形成具有廣泛代表性的人大代表建議人選庫。

二、新一輪縣鄉人大換屆選舉工作面臨的困難和問題

上一輪縣鄉人大換屆選舉工作還存在著一些老問題，新一輪縣鄉人大換屆選舉工作又面臨著新形勢新情況新問題，新老問題交織將是即將進行的縣鄉人大換屆選舉工作亟待研究解決的困難。

1.精準登記選民難度不斷加大。因為外出務工人員增多、人員流動頻繁等原因，選民戶籍所在地與經常居住地、房產所在地、主要工作地不一致的情況比較普遍，造成登記選民的工作量較大且無法做到精準。2016年換屆時，盡管派出所提供的戶籍人口數據基本能夠確定本轄區的選民人數，但越來越多“人戶分離”情形，容易造成選民漏登錯登重登。精神病人、殘疾人、流入人口、下落不明以及刑役人員等“五類人員”資料不齊全，導致選民篩查、摸底工作更加困難，精準度降低。

2.選舉組織難度依然不減。主要存在“四難”：一是工作責任落實難。換屆之年干部大調整，鄉鎮人大干部變動頻繁，甚至出現培訓一茬更換一茬的現象，參加培訓的干部調離了崗位、新來的干部不熟悉業務，工作責任難以落實，客觀上給換屆工作增加了難度。二是避免違法行為難。鄉鎮通常采用流動票箱進行投票，如果工作人員民主法治意識和工作責任心不強，易發生操縱選民投票或者圖方便擅自填寫選票等違法行為。三是書面委托投票難。選舉法規定，委托投票必須書面委托，且每一選民接受的委托不得超過三人。但是農村外出務工人員，大多沒有書面委托的習慣，書面委托實際上難以實行，流動人員的選舉權利難以保障。四是選民積極性調動難。農村選民整體文化水平較低，對人大換屆選舉的重要性認識不足，認為自己投不投一票無關緊要，在外務工人員很難回鄉參加選舉，在家的選民在填寫選票時不嚴肅，隨意性很大，隨大流的較多。散居在城區的一些無業市民，集體觀念相對淡薄，沒有“物資激勵”或者“發放補貼”就難以調動積極性，參選率和選舉質量難以保證。

3.信息化手段運用嚴重不足。在選民登記、候選人情況介紹、候選人與選民見面、投票、選舉結果公告等各環節，基本上還是采用沿襲多年的“人工+紙質”傳統手工作業模式，耗費巨大的人力物力財力，且難以保證各項數據的準確性。隨著“互聯網+”技術的飛速發展，不少偏遠農村都通了網絡，微信、微博、短視頻等新興媒體已經深入千家萬戶，但換屆選舉工作沒有充分應用新技術新方式。

4.代表標準、結構要求與代表素質間的矛盾凸顯。代表標準過高、結構要求過嚴與選出的代表履職水平不高之間的矛盾不容忽視。一方面代表標準過高與代表素質間存在矛盾。2016年的換屆選舉被稱為“史上最嚴換屆選舉”，主要體現在候選人標準的把關上?；鶎尤舜蟾刹亢瓦x民對執行的個別標準表示困惑不解，比如只要公安部門有過打牌賭博記錄的、有信訪反映的對象一律不得列為代表候選人初步建議人選名單；在國家計劃生育政策發生重大變化的情況下，依然執行“1990年以來有違反計劃生育行為的，不得作為黨代表、人大代表、政協委員候選人”的規定等等。這些標準客觀上將一部分本就稀缺的優秀候選人排除在外。另一方面代表結構要求過高與代表素質間存在矛盾。個別政策過于強調代表結構和比例，在具體落實中不可避免地產生“只能選某人”“為了湊結構而選”的現象，造成一些能力水平高、群眾威信高的人當不上代表。市、縣人大常委會聯工委作為代表服務聯絡部門的感觸最深，五級人大代表的整體履職能力水平明顯下降，在安排代表發言或者參加活動時，經常性地難以找到合適代表，雖然不斷地強化代表履職培訓工作，但是“舉手代表”“開會代表”仍然不在少數。

5.換屆選舉輿論氛圍不夠濃。在縣鄉人大換屆選舉過程中，輿論造勢仍顯不足，沒有在全社會形成宣傳、關注換屆選舉，學習、踐行社會主義民主精神的良好輿論氛圍。對于一些選舉過程中的關鍵環節，沒有很好地發揮多形式、多角度的宣傳，導致群眾對換屆選舉的神圣性、嚴肅性、法定性認識不夠。比如在候選人公示上，大多就是用一張紅紙公布簡單的信息，且僅限于在村（社區）公示欄張貼，宣傳形式比較單一，真正關注并仔細閱讀相關內容的選民少之又少；部分選民對候選人情況的了解僅限于投票時村干部的簡單說明等等。

三、對新一輪縣鄉換屆選舉工作的幾點建議

1.堅持黨的領導，強化多部門聯動合作。切實提高政治站位，進一步深化對“堅持黨的領導”“黨管代表”的認識，突出地方黨委對換屆選舉工作的總攬作用，重點把方向、把原則，履行最終決定權。充分發揮人大常委會、推薦單位、聯審部門黨組織作用，形成“地方黨委總抓總攬、組織部門牽頭、人大常委會主導、相關部門整體聯動、多方積極參與”的換屆選舉工作格局，避免出現基層反映的“人大一家熱鬧，其他部門當看客”的現象。進一步明確由人大常委會負責代表資源摸底、代表結構比例把握、繼續提名人選推薦、代表履職考核等有關業務工作，盡最大可能統籌兼顧代表結構和代表素質，避免“各顧各”“兩張皮”現象。

2.運用信息化手段，改進換屆選舉組織工作。一是改進選民登記工作。建立選民登記信息化網絡管理系統，提高選民登記的便捷性和準確性，讓選民從“要我登記”向“我要登記”轉變。建議利用大數據開展選民登記，可參照新冠肺炎疫情期間全國推廣的健康碼，由全國人大開發選民登記APP或微信小程序，改變以往人工登記方式，提高登記率，減少工作量；可以探索與公安人口管理系統對接，明確統一標準，實現數據共享，避免流動人口漏登、錯登、重登問題。二是改進計票、數據統計工作。當前常德市縣鄉開展選舉工作，絕大部分還是使用的傳統人工手段，基層普遍缺人員、設備和技術，建議在新一輪換屆工作啟動前，著力解決該問題。三是改進候選人見面、投票方式。因常德市不少鄉鎮、農村地處偏遠，真正落實候選人見面工作難度較大，流動票箱投票也存在著成本高、效率低的問題，可以探索運用視頻見面、電視會議、手機短信、微信投票等信息化方式進行改進。

3.明確法律界限，全面提高選民參選率。主要明確流動人口選民登記和委托投票兩個問題。一是明確流動人口選民登記辦法。目前，由于選舉法沒有規定流動人口選民登記程序，全國人大常委會《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》第九條對外出選民的登記辦法已經脫離了工作實際，造成流動人口參選存在“兩多兩少”現象，即在原籍參選的多，在現居住地參選的少；委托他人投票的多，本人參加投票的少。建議修改為：“選民在一次選舉中，可自愿選擇在戶口所在地或在現居住地登記?！边@樣，無論在何處登記都更便于操作。二是放寬委托投票的限制。選舉法對委托投票規定較嚴格，在實際執行過程中困難重重，很多在外務工、經商、就學的選民不愿意或者無法回家參加投票選舉，一人代投超過三人的情況比較多，甚至委托投票成為片面追求高參選率的工具。如果從基層實際和提高真實參選率出發，建議在選舉法修改時適當放寬對委托投票人數和形式的限制。

4.突出工作重點，加大換屆選舉工作宣傳力度。同級黨委和換屆工作領導小組要強化輿論引導，把換屆選舉輿論宣傳作為一次強化全民“四個自信”、尊崇人大代表權利、保障人大代表履職的良好契機，不斷增強全民參與政治生活的主人翁責任感和人大代表為民代言的神圣感。一是要突出重點宣傳手段。市、縣人大常委會和宣傳部門，應堅持傳統和新興媒體相結合，既要依靠電視臺、農村小廣播、橫幅、標語、宣傳車、村務公開欄等傳統手段，更要運用微信、短信、短視頻等多媒體方式進行宣傳，牢牢把握代表選舉工作新聞輿論宣傳的主動權。二是要突出重點宣傳對象。加強對青年群體、流動人口、異地務工人員、偏遠山區群眾、老弱病殘等弱勢群體的宣傳力度，做到全覆蓋、無死角。三是要突出重點宣傳環節。圍繞換屆選舉各階段工作，有針對性地進行宣傳。在選民登記階段，重點宣傳選民的條件、選民登記方法和注意事項等；在推薦確定代表候選人階段，重點宣傳選民如何推薦代表候選人、代表候選人的條件、如何推薦符合素質和結構要求的代表等；在組織投票階段，重點宣傳如何寫票投票、如何接受委托和委托投票等；還應宣傳破壞選舉的行為方式和法律責任，警惕和防范境內外敵對勢力對換屆選舉的干擾破壞等。

5.堅持統籌兼顧，把好代表“入口關”“結構關”和“履職關”。一是把好“入口關”要堅持“誰推薦誰負責”原則。在代表提名推薦階段，應明確推薦單位責任，推薦單位黨組織應當召開會議認真研究，不能簡化程序。進一步細化13種不得提名的情形，便于推薦單位對擬推薦人選做好初期審查和考察；進一步明確黨委組織部門承擔代表候選人考察審查工作責任，對考察結果負責。二是把好“結構關”要明確界定標準。身份界定應根據新時代新情況新身份進一步更新和明確，否則在實踐中難以把握，比如對于農村合作社負責人、規模較大的個體戶、外賣員、快遞員等身份的認定，應給予更加明確的細分標準。三是要站在“更利于為民代言”，而不是片面地站在“更方便完成選舉任務”的角度，統籌好“履職關”和“入口關”“結構關”的關系。2016年換屆選舉時，25個部門聯合審查的尺度、標準、責任還不夠明確，導致個別部門在操作過程中為回避責任使本已很嚴厲的標準再一次加碼，客觀上導致相當一部分履職較為突出、有很強代表性的人才被排除出代表候選人之外，一定程度上忽略了素質關、履職關，比如出現了個別黨政領導干部可以屢次得到提拔重用卻無法通過代表聯合審查的“怪象”。這一問題應在新一輪換屆選舉中引起高度重視，予以統籌考慮，加以優化改進。