審查批準預決算和監督預算執行是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就人大制度和人大工作提出一系列新論斷新舉措新要求。為加強和改進今年人大預算審查監督工作，根據今年全市經濟發展形勢預判，本人對此作了一些思考和分析。

一、關于當前我市經濟形勢的基本判斷

1、成績鼓舞人心。2018年，全市經濟運行可圈可點，可以說是成績與問題并存，挑戰與機遇同在。

一是經濟運行穩。2018年全市四個季度的經濟運行累計增速均在8%以上，全年實現地區生產總值3394.2億元，增長8.2%，總量穩居全省第3位。

二是工業超預期。全年規模工業增加值首次突破千億元大關，增長7.6%，超年初預期0.1個百分點，生產形勢創近4年來最佳。

三是三產發展快。2018年第三產業實現增加值1760.8億元，增長10.7%，總量、增速均位居全省第2位。

四是收入質量好。全市財政收入量質齊升，一般公共預算收入達到269.8億元，增長9.9%，其中地方財政收入113.3億元，增長12.2%，非稅收入占地方財政收入比重35%，比上年同期下降3.2個百分點。

2、隱憂應予重視。當前，我市經濟形勢盡管緩中趨穩、穩中向好、穩中有進，但存在的隱患和問題必須引起各方高度重視，才能堅持問題導向，做到趨利避害。

一是產業結構不優。種植業內部的“一糧獨大”、工業內部的“一煙獨大”的結構性矛盾仍較突出，產業發展受主導行業、龍頭企業影響較為明顯，煙草制品業在2014年遭遇拐點，連續4年低迷后，2018增加值仍然占據全市規模工業增加值的50%。

二是發展后勁不足。受需求低迷、環保、安全整頓等因素影響，2018年12月全市有124家規模以上工業企業停產（其中全年無生產的企業58家），占全市規模工業企業總數十分之一，工業下行壓力較大。同時，投資增長缺乏新動力，去年以來，全市施工項目個數增長1.5%，較全省平均水平低42.9個百分點，特別是新開工項目數相對較少，按照項目建設規律，這將對2019年及后續年度的投資和經濟增長帶來較大影響。

三是發展質量不高。從收入結構看，GDP含金量不高。2018年前三季度常德每百元GDP只產生8.9元財政收入，不到全省平均水平的三分之二。從內生動力看，創新發展仍存短板。2018年全市高新技術產業增加值356.6億元，增長10.3%，增速創近5年新低，高新技術產業增加值占GDP的比重僅為10.5%，比上年同期下滑0.4個百分點，不到全省平均水平的一半。從外向發展看，開放經濟仍然薄弱。外貿總量偏小，2018年全市完成進出口總額15.3億美元，占全省進出口總額比重僅為3.3%。

四是財政形勢趨緊。從國家宏觀調控來看，突出表現為以下四個方面：

第一，政策動作大。2018年以來，財政部、國家稅務總局不僅出臺了《關于調整增值稅稅率的通知》《關于統一增值稅小規模納稅人標準的通知》《關于實施小微企業普惠性稅收減免政策的通知》等一系列優惠政策，同時還制定了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》《地方政府性債務風險應急處置性預案》等系列債務監管文件，加之壓減政府投資政策、生態環保整治政策等連環組合，從長遠講，這些政策的實施有利于激發活力、增加稅收，但短期內對財政收入必將帶來一定的考驗。

第二，減稅降費多。根據國家相關減稅降費政策測算，2019年我市政策性減稅項目主要包括：2018年已出臺優惠政策翹尾影響增值稅減收1.4億元、個人所得稅減收2.98億元；2019年新出臺的減稅降費政策增值稅小規模納稅人減收2.99億元、放寬小微企業標準和所得稅優惠減收0.6億元、個人所得稅專項扣除減收1.43億元、對小規模納稅人繳納的部分地方稅種減半征收減收2億元；2019年增值稅稅率由16%下降到13%減收8.5億元。以上政策性減稅合計近20億元，占2019年地方財政收入的11.37%。

第三，收入要求高。在增速方面我們有壓力：我市2018年原目標為完成一般公共預算收入261.4億元，增長6.5%；完成地方一般公共預算收入168.2億元，增長2.9%。后經過努力，我市實際完成一般公共預算收入269.8億元，增長9.9%；完成地方一般公共預算收入174.4億元，增長6.7%。收入基數被抬高8億元，給2019年的收入增長帶來較大壓力。在質量方面我們有困難：2019年，我市將進一步降低非稅收入占地方一般公共預算收入的比重，初步目標是下降至33%，比2018年降低2個百分點。但2019年稅收減收因素較多，綜合各種因素，預計我市稅務系統2019年將完成稅費收入237億元，同比增幅為2.88%，其中預計完成市本級稅費收入69億元，同比增幅只有2.77%，這與今年代表大會審議通過的全市一般公共預算收入增長6.5%以上，地方財政收入中稅收占比71%的預算目標差距很大。同時，非稅收入需進一步下降。要實現增速與質量同步提高的目標，難度非常大。

第四，支出剛性強。據分析測算， 2019年市級新增財力僅在3億元左右，而工資提標等“三保支出”增加，打好三大攻堅戰、基礎設施補短板、民生領域兜底線等重點支出進一步攀升，債務還本付息包袱沉重，另外，隨著開放強市產業立市戰略的推進，長遠看有利于我市經濟持續發展，但對即期財政支出也形成較大壓力；財政剛性支出增幅遠高于收入增幅，財政收支矛盾異常尖銳。

二、關于加強預算審查監督的人大思考

減稅降費政策催生了產業活力、釋放了發展動能，但短期內減少了地方政府的財政收入，客觀形成了我市經濟形勢相對樂觀、財政形勢日趨緊張的尷尬局面。面對這一形勢，人大開展預算審查監督，必須“嚴中求效”。

1、強化預算監督的法律意識。張德江同志曾指出，人大把預算審查監督工作做好了，對政府的監督工作就完成了十之七八。預算法明確規定，地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準，非經法定程序，不得調整，未列入預算的不得支出。當前市級和部分區縣的人大會已經召開，同級預算已經批準。不管經濟形勢發展是否達到預期，人大財經委、預算工委都要以經代表大會批準的預算為藍本，主動參與，審查在前、監督在中、決定在后，不僅要為人大及其常委會當好參謀助手，更要成為一支善于監督、有效監督的生力軍。

2、把握預算監督的主要內容。過去人大預算審查監督的重點主要是赤字規模和預算收支平衡狀況，這不利于提高人大預算審查監督的針對性和有效性。如要更好發揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用，就必須實現人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展。新形勢下，全口徑審查和全過程監管的主要內容包括：

一要把握總量平衡。預算總量增長是否合理，安排的支出總量是否符合本地區年度經濟社會發展目標；收入編制是否與經濟社會發展水平相適應，是否與財政政策相銜接；預算收支是否真正平衡，有無為完成增長速度收“過頭稅”及財政收入虛增、空轉等情況。

二要抓好債務削減。監督地方政府合理有效地化債減債，主要有三個方面。第一，科學化債。要利用國家政策搞好債務置換工作，降低債務成本，減輕近期償債壓力。第二，積極償債。強化預算約束，將地方政府債務納入預算管理，結合債務資金安排使用和償還計劃，按照“國有資本預算全額安排，政府基金預算重點安排，一般預算適當安排”的原則，逐年有序償還。第三，禁止新增。堅決執行國家相關政策，強化責任追究機制，規范舉債融資行為，禁止新增各類政府債務，積極穩妥地化解地方政府債務風險。

三要突出績效監督。首先，要審查項目預算安排是否合理。要堅持專項資金項目庫原則，優化專項資金項目設置，逐年壓減項目個數，放大財政資金杠桿作用，幫助政府在預算環節把好績效關。其次，要防止績效評價流于形式。除政府財政部門依照績效目標開展績效評價外，人大常委會每年要有重點地選擇部分項目金額大、群眾反映多、影響面廣的專項資金開展績效監督，確實做到績效評價有重點、全覆蓋、無死角。第三，要督促政府用好績效評價結果。對專項資金使用效果較好的，予以繼續支持；對專項資金管理和使用較差的，責令其限期整改；對整改不到位的，調減項目預算，直至取消該項專項資金。

四要審查重點支出。第一，要審查政府確定的重點支出、重大投資項目是否突出體現了公益性和公共性，是否有益于提高人民生活質量、改善生活環境、促進本地域產業發展；第二，要審查資金來源是否合理，能不能夠保障重點支出與重大投資項目的順利完成。第三，要加強對重點支出與重大投資項目執行情況的監督，每年人大及其常委會可以選擇一到兩個項目，如脫貧攻堅、市城區公立幼兒園建設等進行重點調查，也可以借助審計力量開展專項審計，督促重點支出、重大投資項目達效。

五要促進政策落實。中辦發文要求，人大預算審查監督的重點要向政策拓展，其目的在于推動政府依法行政、依法理財。要實現這一目標，人大各專門委員會及常委會各工作機構要革除舊思想，換上新思維，及時準確地掌握好國家最新政策，為開展政策監督打牢基礎。監督中，要本著國家意志及人民利益至上的原則，堅決落實國家政策，把利益讓給企業、讓給百姓。今年的重點應在確保中央確定的減稅降費政策落實落地，使企業和群眾得到真正實惠。

3、改進預算監督的程序方法。在鞏固完善現有程序和方法基礎上，要按照總結、繼承、完善、提高的原則，進一步探索健全程序，創新方式方法，提高審查監督的針對性和有效性。

一要深入開展調查研究。毛澤東同志曾經說過，“沒有調查，就沒有發言權”，人大搞預算審查監督也是如此。每年在政府預算草案編制前，要多深入基層、企業、社區，通過召開座談會、通報會等形式，虛心聽取社會各界關于重點支出、重大投資項目、重大支出政策等方面的意見建議。在預算審查過程中，要認真聽取和審議政府關于重點支出預算和政策專項工作報告，開展重點支出預算和政策專題調研，提出有針對性、前瞻性和可行性的意見建議。

二要規范審查監督程序。市人大財經委、預算工委制定的《預算審查監督工作流程》 是規范當前我市人大開展預算審查監督的程序指南。它將整個工作流程劃分為前期準備與溝通、召開系列座談會、代表大會前的初步審查、代表大會審查批準、代表大會后的溝通等五個階段，相應時間跨度從上一年9月至次年1月，對各階段的工作內容、具體工作要點、參加單位及人員都作了較為詳細的列舉，各區縣市人大應當遵照執行。

三要嚴格加強預算約束。年度預算批復后，要嚴格按照規定的項目和用途使用,不得隨意變更。預算執行中，需要進行調整的，依法編制調整方案，并必須在人大常委會舉行會議審查批準預算調整方案的三十日前，將預算調整初步方案送交本級人大財經委進行初步審查。經本級人大常委會審查批準的預算調整方案，各級政府應當嚴格執行，堅決防止預算、決算“兩張皮”的現象。

四要探索開展專題審議。為提高預算的嚴肅性，預算初審時，地方人大可以采用以下方式：一是開展專題詢問。召開專題會議，就人民群眾關心的熱點難點問題、審計查出的突出問題及有關支出預算和政策等內容，對政府有關部門負責人進行詢問。二是開展專項調查?？梢越Y合執法檢查、聽取政府專項工作報告等，對相關領域部門預算草案、相關重點支出和重大投資項目、有關轉移支付資金和政策等開展調查研究。三是開展重大事項或特定問題調查。按照監督法的規定，地方人大可以就預算、決算中的重大事項或特定問題開展重大事項或特定問題調查，但事前應向本級黨委請示報告。

五要督促審計問題整改。督促審計問題整改，是搞好預算審查監督的一個重要環節。同級預算審計開始前，人大財經委應要求審計局在制定審計方案時，將人大常委會年度工作要點中涉及的政策、資金及項目納入審計內容，讓審計工作貫徹人大意識；要加大跟蹤督辦力度，針對審計報告反映的問題，要嚴格問責機制，追問審計回音，做到一抓到底，不留死角，確保審計整改到位；對被審計單位的整改情況，人大常委會要開展滿意度測評，對測評結果差、整改不到位的，可依法依規追究責任，進行詢問或質詢；督促整改落實的過程中，對整改難到位的或不執行整改的，人大要邀請紀委監委、新聞媒體部門等單位參與督促整改工作，堅決把審計問題整改工作落到實處。

六要加強預算聯網監督。適應信息社會發展要求，加快推進預算聯網監督工作，既是一項政治任務，也是一項業務工作。各區縣市人大要高度重視，爭取在2019年底全部完成預算聯網監督工作，實現預算審查監督信息化和網絡化。已完成預算聯網建設工作的，要真正把預算聯網監督的實時監督作用發揮出來，對預算支出不合理的，該預警的預警、該叫停的叫停，將預算審查監督由事后監督轉為事中監督，由結果監督轉為過程監督，由靜態監督轉為動態監督。

編輯：賀 瀟

作者：市人大常委會副主任 譚弘發